从政策语境视角试析社会心理服务体系建设的功能定位——中科院心理所祝卓宏

自从2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”以后，“社会心理服务体系建设”日益成为热点社会话题。

2018年12月4日，卫健委联合十个部委下发《关于印发全国社会心理服务体系建设试点工作方案的通知》（以下简称《通知》）之后，各地政府开始设计相关试点工作方案，拉开了社会心理服务体系建设的序幕，社会心理服务体系建设更是成为广大心理学工作者热议的焦点。社会心理服务体系建设相关专业研讨会和经验交流会也多地陆续举办。

2018年1月18日和2019年1月17日，中国科学院心理研究所分别在北京和青岛举办两届“中国社会心理服务高峰论坛”；2018年 7月7日，由中国社会心理学会主办在京举办了“社会心理服务的实践与研究”专题研讨会；2018年7月17日中国健康管理协会公职人员心理健康管理分会与人民网在河南省西平县举办了“全国社会心理服务高峰论坛”。

另外，国内一级学会及行业协会也陆续建立了社会心理服务相关专业委员会。2018年5月5日，中国心理学会批准设立中国心理学会心理学与社会治理专业委员会（筹）（郭永玉教授任主任委员）；2018年10月中国社会心理学会批准设立了社会心理服务专业委员会（筹）（辛自强教授任主任委员）；2018年12月22日，中国灾害防御协会正式成立了社会心理服务专业委员会（张建新研究员任主任委员）。

自十九大以来，全国社会心理学及临床心理学专家积极贯彻落实十九大报告精神，紧紧围绕社会心理服务的定位与思路、实践模式与理论研究方向等开展了广泛研讨，努力凝聚学术共识，加紧汇聚研究力量，争先发出学界声音，积极引领实践走向。

然而，在自由学术研讨过程中也有专家发出不同的声音，引发了学术争鸣，特别是关于社会心理服务体系建设的定位，大家对政策有不同的解读。本文试图从政策语境的视角，尝试解析我国当下社会语境下社会心理服务体系建设的功能定位，以求抛砖引玉，引发更多真知灼见。

一、目前关于社会心理服务体系建设功能定位的不同观点

由于社会心理服务体系建设属于中国新时代社会语境下特有的新概念、新命题，关于社会心理服务体系建设的定位及主要内容引发学界的广泛讨论，主要观点可以分为五类观点，三种模式（见下图一-三）。

第一种观点认为，虽然社会心理服务体系建设和心理健康服务体系建设不同，但是社会心理服务体系建设的首要或核心内容是心理健康服务。中国科学院心理研究所傅小兰研究员提出“我国加强社会心理服务体系建设的重要工作包括：第一，构建完善的心理健康服务网络。第二，在社会治理体系中加强心理建设”（傅小兰，2017）。心理研究所副研究员陈雪峰也认为“从我国的发展实践来看，当前社会心理服务体系建设的核心内容是通过心理健康服务来提升人民心理健康水平、促进社会和谐稳定发展” （陈雪峰，2017）。显然这两位学者的观点强调了目前阶段心理健康服务是社会心理服务体系建设的首要或核心内容，基于现实基础，社会心理服务体系建设首先是心理健康服务。

第二种观点则明显不同，认为社会心理服务体系建设要与心理健康服务体系建设应该清晰区分开来，不能混淆两个概念。中央财经大学辛自强教授提出社会心理服务体系建设的内涵是“运用心理学方法和技术解决社会治理难题”，“要在制度和人的层面开展心理建设，尊重、理解并依循心理行为规律开展社会治理”，“社会心理服务体系建设不是心理健康服务体系建设”，社会心理服务不等同“治病救人” ，而是“由心而治”的社会治理，“要防止当前的社会心理服务体系建设滑入心理健康服务的思维中”“在实际工作和政策设计中，我们可以将心理健康服务作为广义社会心理服务的一块重要内容，但在理论上，我们不能混淆这两个概念” (辛自强， 2018，2019）。中社社会工作发展基金会理事长赵蓬奇认为“要真正从社会治理的背景下，从社会整体的心理需求出发，来发挥社会心理服务作用，优化心理素质，开发心理潜能，影响和改善社会心态，有效提升人民的获得感和幸福感和安全感”（赵蓬奇，2018）。这两位专家的观点明显是在社会心理学语境下界定社会心理服务体系在社会治理领域的的功能定位。

第三种观点虽然认为社会心理服务体系建设与心理健康服务体系建设不同，但是，心理健康服务体系是社会心理服务体系的最重要的基础，是社会心理服务体系的最后一关，是社会心理服务体系的守门员。北京师范大学乔志宏教授认为 “社会心理服务体系的建设应当涵盖从治国到治人到治病，从预防普遍性心理问题发生到干预已发生心理问题的全过程”。这一观点明显是以“治国治人治病”为隐喻，是围绕心理问题的预防与干预而展开，明显是临床心理学语境下的话语描述。这与第一种观点基本一致，只是对于心理健康服务体系建设作用的界定有所不同（乔志宏，2019）。

第四种观点认为社会心理服务体系不仅仅是心理健康服务体系，而且是一种社会治理体系，是心理学在社会治理中的应用，是心理学应用体系和社会治理体系的双向契合。中国社会科学院社会学研究所王俊秀研究员长期研究社会心态，他认为满足人民美好生活需要和追求社会整体幸福的发展目标是社会治理的重要指向，进而也是社会心理服务体系建设的重要目标。他认为社会心理服务体系建设应包括宏观、中观和微观三个层面。宏观层面旨在实现社会心理服务体系建设的目标；中观层面是健康社区、行业和领域的培育和塑造，这是培育社会心态的重要方面；微观层面旨在从个体、人际、群体和群际等方面培育个体心理健康、人际关系、群体和群际和谐（王俊秀，2018）。显然，这一观点认为社会心理服务体系内涵非常丰富，是在心理学及社会治理宏大语境下建构的三层次体系，而心理健康只是其中微观层面的一小部分内容。

第五种观点认为社会心理服务体系应是公共心理服务体系，其主要内容包括心理健康服务、社会心态培育、共同体认同建构这三大模块，其主要功能分别为预防和治疗心理疾病、提升全民族的心理健康水平，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，以及塑造中华民族的统一文化认同和人类命运共同体认同。南开大学周恩来政府管理学院吕小康认为必须紧紧围绕“加强和创新社会治理”这一根本出发点来理解社会心理服务体系建设的功能定位，而不能仅仅将社会心理服务等同于心理健康服务。他强调需要突破个体心理的小视角而从社会心理的综合性视角，突破狭义的社会心理学这一单一学科视角而从社会治理的协同视角，重点围绕疏解妨碍社会治理的负性社会心态和建构促进社会治理的良性社会心态这一反一正两个方面探索社会心理服务的实务工作模式。社会心理服务本质上是一种新型的公共服务，在新华社翻译的十九大报告英文版中，中文报告中的“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极 向上的社会心态”已译为“We will improve the system of publicpsychological services, and cultivate self-esteem, self-confidence,rationality, composure, and optimism among our people”，其中“社会心理服务体系” 使用“systemof public psychological services”，直译 为“公共心理服务体系”。政府理应承担起社会心理服务的总供给者和总筹划者的职责（吕小康，2019）。这一观点强调了社会心理服务的公共服务性质以及政府主体性责任，增加了文化的视角和民族认同的观点。

以上这些学者的观点均从自己熟悉的研究领域，在不同语境下界定了社会心理服务体系建设的功能定位。所有观点均认为社会心理服务体系与心理健康服务体系不是一回事，但是，最大的区别在于两者是包含关系（图一、图二）还是并列或交叉关系（图三）。

陈雪峰认为社会心理服务体系也是一个发展中的体系，从21世纪初以心理疏导和心理健康教育为主，发展到目前既重视心理健康、也重视通过心理健康服务来实现维护社会和谐稳定的目标，未来应向更全面的、支撑五位一体总体布局的心理建设发展。随着科学的不断发展和新兴分支学科的涌现，还将有更多的心理学分支学科为社会心理服务体系建设提供直接的学科支持（陈雪峰，2018）。

而辛自强则认为“社会心理服务（体系）”与“心理健康服务（体系）”是两个根本不同的概念，二者各有明确的含义，不能相互替代，不能混同使用。正确理解社会心理服务的内涵和定位是制定政策、开展实际工作的基础，我们要防止当前的社会心理服务体系建设滑入心理健康服务的思维中（辛自强，2018）。他认为未来心理建设应该成为第六大建设的国家战略（辛自强，2017）。两种观点均认为社会心理服务体系建设是不断发展的体系，不同的是合成一条线发展，还是分成两条线相对独立发展。

中华女子学院儿童发展与教育学院池丽萍教授对社会心理服务体系建设的实践案例进行分析之后认为社会心理服务体系建设普遍存在“心理健康服务”倾向。吕小康等认为目前开展的社会心理服务实践，以及学界的相关研究，基本上把“社会心理服务”等同于“心理健康服务”。可见，目前社会心理服务体系建设的功能定位与心理健康服务体系建设的功能定位存在很多重叠，更符合第一种观点，而没有体现出社会心理服务体系建设在社会治理领域的功能定位。

二、心理健康服务体系建设与社会心理服务体系建设的政策语境分析

    为了明确社会心理服务体系建设的功能定位，我们不妨从相关政策语境及社会语境做一分析。

首先我们需要政策语境下什么是“心理健康服务”？2016年12月，卫健委联合22个部委下发的《关于加强心理健康服务的指导意见》（国卫疾控发〔2016〕77号）中对“心理健康服务”界定为“心理健康服务是运用心理学及医学的理论和方法，预防或减少各类心理行为问题，促进心理健康，提高生活质量，主要包括心理健康宣传教育、心理咨询、心理疾病治疗、心理危机干预等”。“心理健康服务”的主要分为四类：心理健康宣传教育、心理咨询、心理治疗、心理危机干预。而“建立健全心理健康服务体系”主要是指“建立健全各部门各行业心理健康服务网络；搭建基层心理健康服务平台；鼓励培育社会化的心理健康服务机构；加强医疗机构心理健康服务能力”。从这个文件语境来看，心理健康服务体系建设的牵头部委是卫健委。

我们再看一下“社会心理服务体系”产生的政策语境。

2015年10月，党的十八届五中全会将健康中国战略正式写入“十三五规划”中，提出“加强和创新社会治理，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制；推进健康中国建设，倡导健康生活方式，加强心理健康服务。”这是国家层面文件中首次提出“社会心理服务体系”的概念，是在“加强和创新社会治理”语境下提出来的。2016年,中央政法委、中央综治委印发《关于充分发挥综治中心作用，加强社会心理服务疏导和危机干预工作的若干意见》（中政行（2016）33号），并启动建设12 个“社会心理服务体系建设工作联系点”。2017年，在十九大报告中明确提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。从这些文件语境看，社会心理服务体系建设的牵头部委是中央政法委、中央综治委。

    到底如何建设社会心理服务体系？我们不妨看看几个联系点的经验如何。

    1、赣州经验。2017年7月25日，全国社会心理服务疏导和危机干预工作座谈会在赣州举行。赣州的社会心理服务体系建设经验主要表现为：“一是市委、市政府主要领导亲自抓，在制定政策、推进重大项目时注重社会心理风险评估；市综治委具体抓，会同卫生计生等部门成立工作机构，制定专项规划，市、县两级财政安排专项工作经费。二是按照“实体、实战、实用、实效”思路，在市、县、乡、村四级综治中心设立心理咨询室，确保群众心理问题有处诉、有人解。三是充分发挥各职能部门、社区网格员、心理咨询师和全社会力量，利用信息化手段，认真做好心理问题高危人群发现、服务、动态预警和危机干预等工作，有效防范和减少了社会风险，全市没有发生以报复社会、制造影响等为目的的重特大案（事）件”（赣州政法委，2017）。江西省赣州市经过两年多的实践探索，成效显著：社会心理服务外部环境不断优化，社会的负面心理得到有效干预，因严重心理问题引发的各类案（事）件逐年下降，其中全市自杀案件2017年比2016年下降26%，学生自杀下降44%；严重精神障碍患者肇事肇祸案件大幅下降；社区矫正人员重新犯罪率为1.12‰，刑释人员重新犯罪率为1.1%，均远低于全国平均水平。

   2、茅箭经验。2017年11月30日，湖北省社会心理服务疏导和危机干预工作现场推进会在十堰召开,总结推广社会心理服务“茅箭经验”。在推进会上，中央综治办一室巡视员田大忠指出“十堰市培育出了茅箭区这个高水平的示范点，建立了以综治中心为依托、网格化管理为手段、专业化团队为骨干、信息化为支撑、社会共治为目标的覆盖全市、连接城乡的社会心理服务工作机制”。开展试点工作以来，茅箭区搭建起区级综合协调、专业治疗、遍布城乡社区和单位的咨询等“三级服务平台”，建立起以医生和教师为主的专家队伍、以社区干部和网格员为主的排查队伍、以大学学生为主的志愿者队伍等“四支队伍”，提供宣传普及知识、筛查分类疏导、沟通在线服务、应急主动干预、治疗扶贫济困等“五项服务”，形成了一套心理状态预测预警系统，形成了“及时预警、分类疏导、主动干预”的“茅箭经验”（湖北省十堰市政法委，2017）。

    3、西平经验。2016年5月，西平县被确定为全国社会心理服务体系建设试点县，也是全国唯一一个农村县级联系点，西平县为确保社会心理服务体系建设试点工作顺利开展，拨付专项资金1000万元。建立了三级防护、建好四支队伍、健全五项机制、把握六个环节，构建了较为系统的社会心理服务体系（河南省驻马店市西平县政法委，2018）。

综合以上三个试点的经验，我们可以看到以下共同点：

1、均由当地政法委、综治办牵头；

2、均强调综治中心的“平台”作用，网格化管理的“底座”作用、现代信息技术的“支撑”作用、人才队伍的“主力”作用和工作载体的“依托”作用；

3、强调“及时预警、分类疏导、主动干预”机制；

4、均有专项经费支持。社会心理服务的目标主要是从源头上预防以报复社会、制造影响等为目的的重、特大案、事件发生。

然而，2018年12月《全国社会心理服务体系建设试点工作方案》（国卫疾控发〔2018〕44号）的主要工作目标体现的主要却主要是心理健康服务的内容：

“1．依托村（社区）综治中心等场所，普遍设立心理咨询室或社会工作室，为村（社区）群众提供心理健康服务。以村（社区）为单位，心理咨询室或社会工作室建成率达80%以上。2．高等院校普遍设立心理健康教育与咨询中心（室），健全心理健康教育教师队伍。中小学设立心理辅导室，并配备专职或兼职教师,有条件的学校创建心理健康教育特色学校。3．各党政机关和厂矿、企事业单位、新经济组织等通过设立心理健康辅导室或购买服务等形式，为员工提供方便、可及的心理健康服务。4．100%精神专科医院设立心理门诊，40%二级以上综合医院开设心理门诊。培育发展一批社会心理服务专业机构，为大众提供专业化、规范化的心理健康服务。利用各种资源，建立24小时公益心理援助平台，组建心理危机干预队伍。”

从这个文件来看，社会心理服务体系建设试点工作目标的内容基本上都是心理健康服务体系建设的内容，核心概念都是“心理健康服务”而很少体现“社会心理服务”的“社会治理”功能定位的相关工作指标，甚至没有“社会心态”的相关评价指标，这必然引发社会心理学专家的疑问，社会心理服务体系建设与心理健康服务体系建设之间的关系也必然引发讨论。

关于这一现象存在的原因，不妨仍然从政策语境和国家机构改革方案的语境来分析。

从《通知》文件中排列的十个部委顺序来看，卫健委排在第一位，而曾经部署“社会心理服务体系建设工作联系点”的中央政法委排在第二位。既然《通知》的牵头部委是卫健委，“社会心理服务体系建设试点方案” 以心理健康服务为主要内容就可以理解了。另外，由于社会心理服务的主要力量来自于心理健康领域的专业队伍，包括心理咨询师、心理治疗师、精神科医师、心理健康教师、心理辅导员、心理社工等，所以，基于心理健康服务的基础推进社会心理服务体系也必然成为目前最现实的选择。

值得心理学界关注的是，2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，方案提出“为加强党对政法工作和社会治安综合治理等工作的统筹协调，加快社会治安防控体系建设，不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担。”根据这一改革方案，各省市综治办也将逐步取消，基层综治办的功能也必将由政法委承担，综治中心功能定位也可能会发生变化。随着机构改革的完成，政法工作和社会治理工作将会按照中央政法工作会议精神和战略部署逐步实施，社会心理服务体系建设的社会治理功能定位可能会重新得到调整。

这次机构改革的背景是中央政府从“社会管理（socialmanagement）”到“社会治理（socialgovernance）”的转变。2004年中国共产党第十六届四中全会提出社会管理的概念，要求各级政府“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年中共十七大报告进一步强调“完善社会管理，维护社会安定团结”，提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。2012年中共十八大报告也沿用了“社会管理”的提法，但在2013年中共第十八届三中全会上首次使用“社会治理”概念，提出要“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。所以，社会治理是要推进平安中国建设，与健康中国建设是两个不同的基本战略。根据十九大精神，社会心理服务体系建设是在社会治理中的重要建设内容，这是基本功能定位。

三、社会治理语境下社会心理服务体系建设的主要内容

      在中国政治语境下，社会治理指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面社会行为主体参与，对社会公共事务进行有效管理的活动，这种活动主要针对国家生活中的社会问题，发挥多元主体和多重机制的协同作用，以完善社会福利、保障改善民生、实现民众权益、促进社会公平、化解社会矛盾、推动社会有序和谐发展为目标。一个有效的社会治理格局，一定是政府机制(政府之主体)、市场机制(企业是主体)、社会机制(社团、社区、社工、社企是主体)三种机制多元共治的结果。社会治理现代化依靠“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与、法治保障”的机制。而社会协同、公民参与过程中，如何协调各方利益，如何处理利益冲突，如何平衡各方力量等等，也许都需要心理科学提供支撑。

       传统的社会管理通常将管理主体设定为政府机关，而把其他社会行为者视为政府管理的对象；而现代社会的社会治理更多地强调治理主体的多元化，提倡不同社会主体共同参与社会事务，实行协同治理。社会治理的主体包括公务员和公民个人以及政府和社会组织，社会治理的对象是公民个体、家庭、社区和社会群体，因此，社会心态应该是社会治理的重要内容。

       要实现社会管理向社会治理的转变，首先要求政府观念变革，依照现代治理的理念，确立协同共治的思想，放弃传统的政府管控主导的行为模式，把社会成员从治理的对象变为治理的主体。在观念变革和机制变革过程中，公务员群体必然面临巨大压力，产生消极情绪，出现工作动力不足，特别是公检法司安系统公务员，更会感到社会治理能力与责任带来的压力。因此，社会心理服务应该帮助广大公务员，特别是帮助公、检、法、司、安系统及应急管理系统的公务员科学应对压力，改善情绪状态、提高工作动机和工作绩效、提升心理素质和决策能力、沟通管理能力和维护心理健康等。从社会心态建设角度来讲，疏导社会负性情绪、引导社会正确认知、促进社会积极行为、监测预警群体心理动力、等也将是社会心理服务的重要内容。从立法、执法、司法、守法和法律监督的各个环节来看，也需要考虑人的心理因素，特别是人民调解、公安执法、法官审案、社会矫治、戒毒、特殊人群的行为矫治等过程中需要加强心理疏导、危机干预等。

      其二，从社会公共事务的角度来看社会治理, 就是要满足社会大多数甚至全体成员的需要和利益，社会治理需要社会参与，满足这一条件就需要治理体系必须具备一定的吸纳和包容能力。社会治理不仅要求公共决策向社会开放，提供面向公民、公民代表、公民组织和团体，便于政策协商的制度化平台或渠道，而且要求公共服务吸纳民间供给，尽可能实现公共物品和公共服务供给的社会化。因此，对不同社会群体的心理需求进行调研、监测、分析，为党委政府部门提供政策决策依据也是社会心理服务重要内容。

      其三，社会治理是多元主体共同参与的协商博弈的过程，公共决策的社会化和公共服务的社会化既可以说是社会治理的标志，也可以说是社会治理的条件。前者要求公共决策体系开通民意表达、利益博弈、民主协商、社会监督的制度化途径，并在程序上形成制度；后者要求做好公共管理和公共服务的社会供给系统与政府供给系统的合理分工和有效对接。多元主体需要就某一社会公共事务通过协商沟通，因此，社会心理服务需要进行群体决策研究，帮助党委政府在决策过程中预测、评估、协调、平衡各方利益诉求。这就需要社会心理服务体系能够为共青团、妇联、工会等社会组织提供服务，特别是关注妇女的心理健康，儿童的心理发展，企业员工绩效、心理健康等。

       其四，要系统性地、有计划地解决社会治理主体、客体以及治理过程中各种心理方面的问题，国家和社会的各个层面都要开展必要的心理建设。未来，心理建设可能需要上升成为国家战略，而不是局限于心理健康领域。在社会治理过程中应依循心理学规律开展各项社会治理实践，把心理学方法和技术作为社会治理的科学支撑，从心理学视角出发，提升主体的社会治理能力或心理素质, 做出合理的群体决策, 解决现实中的社会心理问题, 通过心理建设的路径实现社会治理（辛自强，2018）。

总  结

       社会心理服务体系建设是在新时代中国特色社会主义伟大斗争、伟大事业、伟大工程、伟大梦想政策语境下提出的社会治理现代化的重要内涵，不同于以往精神卫生、心理健康服务体系建设，但是，又不能割裂两者的有机联系，两者存在很多重叠。社会治理的核心是"人"：社会治理的主体是人，治理的对象是以人为中心的社会事务,治理的过程是多元主体的群体决策过程，治理的路径之一是面向人的心理建设。社会心理服务体系建设属于社会治理领域的重要内容，目标是提高人民幸福感、安全感、获得感，促进社会信任、社会认同、社会和谐，培育社会心态、管理社会预期、实现社会善治，为中华民族伟大复兴凝心聚力，并以危机干预和心理疏导策略帮助生活失意、价值失序、认知失调、情绪失落、心态失衡、行为失范者，防范社会突发事件和恶性案件。社会心理服务体系建设主要服务于社会治理现代化，服务于平安中国建设，需要社会心理学、社区心理学、安全心理学、政治心理学、应急管理等理论、方法指导，同时也离不开临床心理学、健康心理学、积极心理学等理论、方法、技术的支持。社会心理服务体系建设过程中主体服务人群应该是包括社会所有成员，服务者应该包括社会治理现代化相关人群，包括政府部门公检法司相关公务员、人民调解员、网格员，还包括社会组织相关人员，当然，也包括心理健康服务体系人员（精神科医护人员、心理治疗师、心理咨询师、社工等）。社会心理服务体系建设是崭新的事物，既需要政策正确引领，更需要试点实践探索。相信经过三年时间的试点探索将能探索出具有中国特色的社会心理服务体系，促进平安中国和社会治理现代化的建设。

作者：祝卓宏

发表于心理学通讯 2019年 第2卷 第1期 （有改动）